Forum Kesiapan dan Penanganan Bencana

Bencana Terjang NTT, Salah di Mana?
Oleh Lexand Ofong*

Bencana yang menerjang NTT akhir Maret dan awal April ini, tentu, menghenyakkan kita semua. Korban berjatuhan – jiwa, harta benda, dan pelbagai sarana infrastruktur. Data Pos Kupang, Sabtu (5/4) menunjukkan, total korban jiwa akibat bencana banjir dan gempa bumi berjumlah 60 orang. Rincinya: korban akibat banjir di Ende 32 meninggal (8 masih dalam pencarian); Flotim 8 meninggal, 2 hilang; Sikka 8 meninggal, 8 hilang; Ngada 1 meninggal; Belu 3 meninggal, 1 hilang; Kupang 1 meninggal. Sedangkan korban akibat gempa bumi di Manggarai berjumlah 7 orang meninggal. Korban ini mungkin saja berubah sejalan dengan upaya pencarian dan identifikasi – yang sampai saat ini masih sedang berlangsung. Itu jumlah korban jiwa (meninggal), belum yang luka berat/ringan. Total kerugian harta benda dan fisik-material lainnya pun belum pasti betul ditentukan. Tetapi, yang jelas, tidaklah sedikit.

Ihwal bencana di NTT, memang, bukanlah hal baru. Setiap tahun, NTT pasti diterjang bencana. Media massa baik elektronik maupun cetak, setiap tahun, memberitakan terjadinya bencana di mana-mana, di pelosok NTT ini. Data Forum Kesiapan dan Penanganan Bencana (FKPB) Kupang menunjukkan, dalam rentang 20 tahun terakhir saja (1980 – 2000), rata-rata di semua kabupaten (wilayah/daerah) di NTT terlanda bencana setiap tahun, dengan jenis bencana yang kurang lebih sama dengan dampak yang fluktuatif: kekeringan akibat panas panjang (El Nino), banjir dan genangan air serta tanah longsor akibat hujan berlebihan (La Nina), serangan hama/penyakit, angin badai, KLB diare – yang berakibat pada kekurangan pangan (kelaparan). Juga ada bencana gempa bumi, tsunami, abrasi pantai, kebakaran hutan/kebun/gunung; di samping pengungsian dan konflik sosial lainnya.

Bencana-bencana ini terjadi berulang hampir setiap tahunnya, kendati di wilayah yang berbeda. Ada juga yang terjadi secara periodik pada beberapa wilayah tertentu, antara lain hama belalang di Sumba, serta banjir/genangan air di Bena dan Besikama. Kenyataan ini memunculkan gelar yang dikenal bagi NTT sebagai wilayah yang rentan terhadap bencana – disaster-prone area.

Pertanyaan kita, apakah kenyataan ini dipandang sebagai fatum yang terberi, yang harus diterima begitu saja tanpa ikhtiar transformatif; sehingga pola respon yang diberikan pun “itu-itu saja”, tetap sama dari tahun ke tahun – cuman bantuan fisik-materil – yang dibungkus dengan slogan emergensi…. ??? Tulisan ini bukan terutama menafikan pentingnya bantuan bagi para korban yang sedang atau yang akan diringkus penderitaan akibat bencana; tetapi ingin menegaskan sebuah perspektif bahwa penanganan bencana tidak hanya berhenti di situ.

Perspektif yang Keliru
Kalau kita mengikuti perkembangan respon (penanganan) terhadap bencana di NTT (mungkin juga di Tanah Air ini) dari pelbagai pihak, selama ini, tampak jelas bahwa pola respon (penanganan) yang diberikan seakan “berjalan di tempat”. Tidak ada upaya transformatif untuk menciptakan perubahan kondisi melalui pengelolaan risiko bencana, yang (jika kita cermat) bisa dengan jelas dibaca.

Mengapa hal ini terjadi? Hemat penulis, alasan yang paling mendasar terletak pada kesalahan dalam memandang atau kekeliruan dalam menggunakan perspektif tentang bencana. Karena, cara kita memandang atau perspektif kita tentang bencana sangat mempengaruhi cara kita merespon atau menangani masalah bencana. Kesalahan/kekeliruan perspektif mengakibatkan kesalahan/kekeliruan cara respon atau penanganan.

Perspektif dominan yang selama ini dikembangkan, yang sering dipakai oleh pelbagai pihak – Pemerintah, NGOs, lembaga donor dan penyalur bantuan – adalah memandang bencana sebagai gangguan terhadap proses pembangunan yang normal. Bencana dilihat sebagai kejadian yang berdiri sendiri (terisolasi), sehingga membutuhkan respon yang hanya bersifat emergensi (darurat). Bencana dilihat sebagai kejadian yang hanya sedikit memiliki hubungan dengan kehidupan masyarakat sehari-hari. Penekanan perpektif ini adalah pada akibat suatu bencana, dan bukan pada keterkaitan antara bencana dengan kehidupan masyarakat pada masa-masa “normal”. Bahkan dalam beberapa kasus, masalahnya sendiri tidak benar-benar dipahami secara menyeluruh.

Persentase bantuan yang dipakai untuk program-program emergensi pun cenderung meningkat. Bahkan untuk bencana-bencana yang sama di tempat yang sama yang telah sering terjadi, tetap digunakan bentuk bantuan yang sama. Kebanyakan intervensi yang diberikan bersifat post-hoc, yang bertujuan untuk memperbaiki situasi menjadi seperti sebelum terjadi bencana. Biaya yang besar untuk mewujudkannya menyebabkan makin banyak sumber daya yang terpakai dan dialihkan dari proses pembangunan. Sebuah penanganan jangka panjang sebagai ikhtiar pencegahan, kesiapan, dan mitigasi tidak pernah digagas, apalagi dioperasionalisasikan.

Keadaan semakin runyam, ketika respon dan penanganan itu bersifat sentralistik, birokratis dan sangat kecil kemungkinan untuk fleksibel. Keberhasilan implementasi bantuannya pun biasanya terhalang oleh model pendekatannya yang top-down dan kurangnya hubungan dengan tingkat akar rumput. Biasanya keterlibatan korban bencana dalam proses pembuatan keputusan mengenai jenis bantuan sangat kecil, bahkan tidak.

“Disaster Management”, Perspektif yang Harus Ditegaskan
Sebenarnya tidak ada yang terlalu istimewa dalam perspektif ini, tapi sampai tingkat tertentu, perspektif ini berusaha menggabungkan pendekatan transformatif dengan pendekatan development, dengan titik masuk kejadian-kejadian merusak yang disebut sebagai bencana.

Bencana, dari segi waktu terjadinya tergolong atas: pertama, Sudden Onset Disaster: bencana yang terjadi cepat dengan kekuatan merusak yang dasyat. Misalnya: gempa bumi, banjir bandang, gunung meletus, dll. Kedua, Slow Onset Disaster: bencana yang berlangsung dalam skala kecil, dengan akibat merusak yang juga kecil, tapi menjadi penting karena akumulasi kerusakannya yang menyebabkan menurunnya kualitas hidup masyarakat.

Dalam perspektif disaster management (DM – penanganan bencana), yang namanya bencana bukan saja kejadian itu sendiri, tapi banyak hal yang terjadi sebelum dan sesudah “kejadian besar”-nya. Si ‘kejadian besar’-nya itu sendiri disebut sebagai keadaan darurat (emergency). Jadi bencana itu dilihat sebagai sebuah siklus, ada tahapan-tahapan dalam penanganan bencana, mulai dari relief (bantuan), rehabilitasi dan rekonstruksi, menuju kesiapan dan mitigasi bencana. Dan penting diingat bahwa dalam setiap tahapnya, harus diintegrasikan perspektif pembangunan sebagai langkah preventif terhadap kemungkinan terjadi lagi bencana.

Rehabilitasi dan rekonstruksi, serta kesiapan dan mitigasi, bisa dianggap sebagai suatu kegiatan ‘pembangunan’ normal. Yang berbeda dari penggunaan perspektif DM dalam proses ‘pembagunan’ normal ini, adalah adanya pengetahuan mengenai kerentanan dan ancaman dalam masyarakat pelaku pembangunan.

Dalam perspektif DM, setiap masyarakat punya yang namanya RISIKO BENCANA. Untuk mengetahui risiko bencana dalam masyarakat, dilakukan dengan memetakan ancaman dan kerentanan. Besar kecilnya risiko juga ditentukan oleh kemampuan masyarakat untuk menghadapi ancaman. Kemampuan ini biasanya disebut kapasitas.

Ancaman adalah kejadian, kebijakan atau kegiatan yang berasal dari luar masyarakat tersebut yang bisa menyebabkan terjadinya bencana. Kerentanan adalah kondisi masyarakat sendiri, baik sosial, budaya, ideologi, ekonomi, fisik dan geografis yang menyebabkan masyarakat tersebut berpotensi menjadi korban bencana.

Jadi, yang menyebabkan bencana, misalnya banjir di suatu wilayah, bukan sekadar ada hujan terus menerus dalam waktu cukup lama. Tapi pasti ada sesuatu di wilayah itu, atau di wilayah lain, dan di dalam masyarakat itu sendiri yang memungkinkannya. Misalnya ada penggundulan hutan, ada kemacetan sistem drainase, ada kerusakan DAS, ada kemiskinan dalam masyarakat sehingga rumahnya darurat dan gampang dibawa banjir, atau ada ketidakmampuan ekonomi/sosial/ideologi yang menyebabkan masyarakat tidak bisa (mau) pindah ke tempat lain yang tidak rawan banjir, dan banyak kemungkinan lainnya. Jadi ketika ancaman berupa hujan di atas rata-rata bertemu dengan kondisi seperti itu, maka terjadilah kondisi darurat banjir.

Menurut teorinya, bencana tidak perlu terjadi kalau Risiko Bencana bisa dikelola dengan baik. Caranya dengan mengurangi kerentanan dan meningkatkan kapasitas dalam masyarakat. Dengan begitu pengelolaannya menjadi berkelanjutan, karena yang ditingkatkan adalah kapasitas lokal dalam masyarakat itu sendiri. Sebuah ‘pembangunan’ bisa dikatakan berperspektif DM, bila dilakukan berdasarkan analisis kerentanan-kapasitas ini. Dan ini lebih efektif dilakukan pada saat tidak sedang terjadi bencana. Sehingga jelas bahwa kegiatan kesiapan dan penanganan bencana lebih baik dilakukan bukan pada saat emergensi atau tidak perlu menunggu emergensi terjadi dulu.

Kita mungkin bisa melihat ancaman apa saja yang kira-kira berpotensi terjadi di suatu wilayah. Apakah gejala alam el nino dan la nina? Atau kebijakan tambang marmer, atau kebijakan HTI? Atau bibit baru yang tidak sesuai dengan kondisi lokal, atau pupuk kimia, atau translok, atau registrasi pengungsi, dll.

Lalu kita lihat apa kondisi dalam masyarakat yang membuat mereka rentan terhadap ancaman tersebut. Apakah jenis tanahnya yang berkapur, atau topografinya yang sangat landai, atau tanaman pangan utamanya yang tidak tahan kekeringan, atau wilayah garapannya yang sudah sangat sempit, atau bibir DAS yang sudah rata, atau hutan yang sudah gundul, dsb.

Alat yang digunakan bisa macam-macam. Alat yang memang dikembangkan dalam perspektif DM adalah CVA (Capacity-Vulnereability Analisys/Analisa Kerentanan-Kapasitas) dan RHM (Risk-Hazard Mapping/Pemetaan Risiko dan Ancaman). Untuk menjalankan alat-alat ini bisa dipakai modifikasi dari teknik-teknik PRA (participatory rural appraisal), misalnya penelusuran sejarah yang dikombinasikan dengan analisis kecenderungan dan perubahan dengan penekanan pada kejadian-kejadian bencana. Dengan penelusuran sejarah kita bisa mengetahui perubahan-perubahan yang berlangsung sejak lama dalam kehidupan masyarakat, yang mungkin oleh masyarakat sendiri tidak disadari hubungannya dengan kejadian bencana akhir-akhir ini. Dengan kecenderungan dan perubahan kita bisa mengetahui fluktuasi kehidupan masyarakat, sekaligus juga waktu-waktu yang rawan bencana.

Belajar dari Kesalahan
Belajar dari pengalaman dan bercermin dari perspektif di atas, harus diakui bahwa pola respon dan cara pengananan bencana selama ini memang salah, karena berdiri di atas perspektif yang salah – yang memandang bencana sebagai kejadian tiba-tiba yang tidak bisa diprediksi, yang terlepas dari penghidupan dan proses pembangunan.

Belajar dari kesalahan itu, sudah saatnya dikembangkan sebuah perspektif baru yang menjadi landasan respon dan penanganan bencana secara benar. Bencana harus dipandang sebagai sebuah fase dalam satu siklus kehidupan normal manusia yang dipengaruhi dan mempengaruhi keseluruhan kehidupan itu sendiri. Bencana bukan semata peristiwa atau kejadian tiba-tiba (sudden on-set) yang disebabkan oleh alam (natural disaster); tetapi juga yang terjadi perlahan-lahan (slow on-set), sebagai akibat salah urus manusia dalam siklus hidup hariannya (human-made disaster).

Penanganan bencana, karena itu, harus dipahami sebagai deliberate processes – proses yang teratur dan terarah, yang bertujuan mencegah (prevent) terjadinya bencana, dan secara progresif mengurangi dampak serta mengantisipasi risiko bencana yang mungkin terjadi – melalui pengenalan dan pemetaan kondisi risiko kita (risk-analysis), dan mengelola risiko itu secara tepat (management of risk). Dan jangan lupa belajar dari sejarah bencana kita. Satu prinsip yang perlu dicamkan adalah “bencana terjadi karena bencana sebelumnya terlupakan”. Banjir di Kota Renha Larantuka – bukti nyatanya.***

Penulis adalah Koordinator Divisi Informasi, Komunikasi, dan Advokasi
pada Forum Kesiapan dan Penanganan Bencana (FKPB) NTT, tinggal di Kupang